האם עמותה ללא מטרת רווח רשאית להרוויח?

משרד הרווחה פרסם מכרז להפעלת שירותי דיור לאנשים עם מוגבלויות שאליו נגשו חברות פרטיות ועמותות, אך קבע כי רק החברות יוכלו להנות מרווחים, אם יווצרו, מהפרויקט. בעקבות עתירת העמותות, ביהמ"ש העליון נדרש להכריע האם מדובר באפליה

מאת: דוד א' פרנקל

האם עמותה שהוקמה לא למטרות רווח רשאית להשיא רווחים משירותים שהיא מעניקה לקהילה? בית המשפט העליון נדרש להשיב על שאלה זו במסגרת מכרז שפרסם משרד הרווחה לרכישת שירותי דיור בקהילה לאנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית. (עע"מ 4363/14, מדינת ישראל נ' עמותת אקים ישראל ואח'. השופטים חיות, פוגלמן וברק-ארז. פסה"ד מיום 12.4.15). העליון אף מתח ביקורת קשה על התנהלות משרד הרווחה והשירותים החברתיים והציג טענות מעניינות בנושא.

משרד הרווחה פרסם מכרז לרכישת שירותי דיור בקהילה לאנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית. במכרז זכו 7 עמותות ו-9 חברות. המציעים לא התחרו על העלות הכספית של הצעתן, אלא על איכותה. על המציעים היה להוכיח שביכולתם להפעיל את שירותי הדיור בהתאם לסטנדרטים שקבעו גורמי המקצוע במשרד במסגרת התמורה שתועמד לרשותם, כפי שקבעה ועדת תעריפים משותפת של משרד הרווחה ומשרד האוצר. בהתאם לקביעה זו,התשלום היה אמור לכסות את מלוא ההוצאות באופן שלא יותיר בידי המפעילים "שולי רווח" כלשהם. אך מתברר שבחוזי ההתקשרות שמסר משרד הרווחה לחברות בלבד נכלל מרכיב רווח שלא הופיע ברשימת סעיפי ההוצאה שקבעה ועדת התעריפים ובו נקבעה תקרה של עד 4% למרכיב זה, בזמן שבחוזים שעברו לעמותות לא הופיע סעיף זה כלל.

העמותות עתרו לביהמ"ש לעניינים מקומיים בירושלים בטענה שתשלום מרכיב הרווח לחברות בלבד הוא הפלייה פסולה. השופט שחם קיבל את הערעור וקבע שעל משרד הרווחה לשלם את התוספת של 4% בגין מרכיב הרווח גם לעמותות. על פסק הדין הגיש משרד הרווחה ערעור לביהמ"ש העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים.

הרכב בית המשפט העליון שכלל את השופט עוזי פוגלמן והשופטות אסתר חיות ודפנה ארז-ברק, דחה את הערעור וחייב את משרד הרווחה לשלם את מרכיב הרווח בשיעור של 4% גם לעמותות. משרד הרווחה טען כי מאחר שחברות פועלות להשאת רווחים, יש להניח שהן לא תהיינה מעוניינות להשתתף במכרז אם לא יזכו גם במרכיב רווח, וזאת לעומת עמותות שאינן פועלות להשאת רווחיהן. כמו כן טען משרד הרווחה שאם החברות לא יזכו במרכיב רווח הן תפעלנה להשאתו על ידי "חסכון" בהוצאות הטיפול בדיירים.

בית המשפט דחה טענות אלה וציין כי "עמותות רשאיות להפיק רווחים אגב פעילותן השוטפת, והן אף רשאיות לקיים פעילות רווחית כדי לממן פעילות אחרת של העמותה שאינה רווחית". גם חברה וגם עמותה יכולות לעסוק הן בפעילות "עסקית" והן בפעילות "ציבורית".

לעניין רמת השירות קבע העליון כי האחריות לפיקוח שוטף והדוק על איכות הטיפול נמצאת במלואה בידי משרד הרווחה שעליו לנקוט בכל האמצעים, לרבות הפסקת התקשרות, במקרים שהמתקשר אינו עומד בתנאים שנקבעו לו. יתרה מכך, אם משרד הרווחה בדעה שיש להוסיף מרכיב רווח לחברות, יש לבחון אם יש הצדקה עניינית שלא להוסיפו גם לעמותות.

בית המשפט קבע כי ההבחנה שנעשתה בין חברות לבין עמותות פוגעת בעקרון השוויון שבו חבה רשות מינהלית, ופגיעה זו אינה מוצדקת בנסיבות העניין. בתחילת הדיון ביקש משרד הרווחה שבית המשפט יותיר לו לשקול מחדש את תנאי התקשרות עם החברות והעמותות שזכו במכרז, אלא שבהמשך הדיון הודיע "כי אין למשרד הרווחה כל כוונה לפגוע במרכיב הרווח של הגופים הפרטיים הכוונה לחברות במהלך תקופת ההסכם עם המעונות". בית המשפט העליון מצא שהתנהגותו של משרד הרווחה פסולה בהיותה מפלה, וכאמור - דחה את הערעור והורה לזכות גם את העמותות בתשלום מרכיב הרווח בשיעור של 4%, כפי שזוכו החברות.

"איני רואה מקום לכך כי דווקא חברות יזכו לקבל סכום זה במלואו ואילו עמותות, אשר מטרתן היא המטרה הציבורית שבה מעוניינת המדינה, יקבלו תמורה פחותה"

השופטת ברק-ארז, אליה הצטרפה השופטת חיות, הרחיקה אף לכת. מבלי להיכנס לשאלה אם המשימה של אספקה של שירותי דיור בקהילה לאנשים עם מוגבלויות שכליות תבוצע בידי גורמים ציבוריים מובהקים ולא בידי גורמים חיצוניים לממשלה, קובעת כב' השופטת ברק-ארז כי כאשר החליטה המדינה לרכוש שירות זה מגורמים חיצוניים, היא אינה צריכה להעניק עדיפות כלכלית דווקא לגורמים הפועלים למטרת רווח. "לכאורה קיים יתרון משמעותי לכך ששירות הנוגע לאחת האוכלוסיות הרגישות ביותר בחברה יסופק בידי גוף שקידום עניינם של הנמנים עמה, ולא השאת הרווחים, היא תכליתו".

ברק-ארז ממשיכה ואומרת שהענקת "שולי רווח" לעמותות עשויה לעודד גם אותן, ולא רק חברות, לא להירתע מלקחת על עצמן פעילות בתחום זה מבלי לחשוש שתפגע בפעילותן האחרת, אלא אולי אף תאפשר להן להרחיבה. "מכל מקום, אם המדינה מוכנה להקצות סכום מסוים לצורך רכישת שירות, איני רואה מקום לכך כי דווקא חברות יזכו לקבל סכום זה במלואו ואילו עמותות, אשר מטרתן היא המטרה הציבורית שבה מעוניינת המדינה, יקבלו תמורה פחותה".

פרופ' דוד א' פרנקל הוא מחברו של הספר "דיני עמותות בישראל" (מהדורה שניה 2012, הוצאת פרלשטיין-גנוסר). הוא פרופסור אמריטוס בפקולטה לניהול באוניברסיטת בן גוריון בנגב, באר שבע, ופרופסור בבית הספר למשפטים במרכז האקדמי כרמל בחיפה.